Без изненада Венецианската комисия призова България да извърши мащабна съдебна реформа, с която да премахне недосегаемостта на главния си прокурор. Институцията казва, че българският проблем не може да бъде решен с едно единствено изменение в закона, а изисква систематични политически усилия, включително от големи промени в структурата на самия Висш съдебен съвет.
"По-скоро ще изисква комбинация от по-големи инстутуционални промени, нови процедурни правила и еволюция на професионалния етос и политическата култура в страната", съобщава институцията към Съвета на Европа.
Преди два дни премиерът Бойко Борисов обяви, че знае в аванс какво ще предложи Венецианската комисия – назначаване на независим прокурор, който да може да разследва главния прокурор. Борисов обясни, че правителството ще се събере още в събота или неделя, за да приеме предложенията на Венецианската комисия. Той вече бил казал на председателя на Европейската комисия Урсула фон дер Лайен, че съдебната реформа ще бъде извършена.
Оказва се, че Борисов не е разбрал какво иска Венецианската комисия, особено в частта за политическа воля и систематичните усилия за съдебна реформа.
"Аз поемам ангажимент това, което те препоръчат, да го изпълня на 100 процента". С тези думи в сряда пред bTV премиерът Бойко Борисов се ангажира да изпълни препоръките на Венецианската комисия (както е по-известен консултативният орган към Съвета на Европа за демокрация чрез право) относно въвеждането на процедура за разследване на главния прокурор.
Препоръките бяха приети в петък, а Борисов заяви, че след като това се случи, ще има извънредно заседание, "може би събота или неделя, на Министерски съвет". И допълни: "И всички препоръки ще ги приема".
Днес стана известно, че извънредно правителствено заседание ще се проведе от 09.00 часа на 7 декември, събота, съобщено от правителствената информационна служба. Министерският съвет ще разгледа проект на Решение за одобряване на проект на Закон за допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс.
Премиерът трудно може да се отметне от обещанието си, защото международният натиск за въвеждането на такъв механизъм е по-голям от всякога, а българските власти нямат повече възможни ходове, за да отлагат промените, които са очаквани и от Европейската комисия, или още по-малко - да направят нов опит да ги имитират.
Загубени в превода
В емоционалното си участие министър-председателят каза, че има черновата на становището, в която "три в общи линии са важните неща":
- Механизмът да не обхваща председателите на Върховния касационен и Върховния административен съд ("Те казват – не е хубаво съдиите да ги закачат, образно казано. Добре. Оставяме и това ще приемем като решение, само главният прокурор бъде изслушван.")
- "Второ – за подсъдността на главния прокурор. Те казват - трябва да има абсолютно независими прокурор, звено, както е по вашата конституция, но абсолютно независимо, да бъде избрано с две трети от прокурорската колегия и т.н."
- "И третото беше, мисля, да го съобразим с конституцията. Но тези двете са важни."
От съобщението на Съвета на Европа за приетото становище на Венецианската комисия обаче става ясно, че "трите важни" неща, които Борисов посочи в сряда, нямат много общо с препоръките на уважаваната институция. Реалните препоръки на комисията, с които Борисов се ангажира предварително, са точно в обратната посока на опорните точки, поддържани от правителството и ръководството на прокуратурата. За разлика от модела представен от Борисов, разследването да се прави от прокурор, избиран от прокурорската колегия, експертите предлагат бъдещият механизъм да бъде изваден от институционалната рамка на държавното обвинение, а освен това - да подлежи на съдебен контрол.
Необходимостта от въвеждането на процедура за разследване на главния прокурор беше констатирана още през 2009 г. от Европейския съд по правата на човека по делото "Колеви срещу България", образувано по жалба на бившия върховен прокурор Николай Колев, а след убийството му през 2002 г. - продължени от неговите роднини.
Тогава съдът в Страсбург констатира, че йерархичната структура на държавното обвинение, на върха на която стои главният прокурор, който има власт над всички прокурори, на практика не позволява той да бъде разследван дори да има съмнения, че е извършил тежко престъпление. В продължение на девет години Съветът на Европа очакваше българските власти да изпълнят решението на Страсбург, като предложат подходящ механизъм, но темата влезе в дневния ред на правителството едва след като въпросът беше поставен от Европейската комисия.
В петък Комитетът на министрите, който следи за изпълнението на решенията на ЕСПЧ, за пореден път констатира, че българските власти не са направили нищо, за да изпълнят решението "Колеви срещу България", а констатациите на институцията са още по-остри от тези на Венецианската комисия (за повече информация - вижте в края на текста).
Двойка за Кирилов
Становището на Венецианската комисия на практика поставя двойка на проекта на правосъдното министерство представен през юни като отговор на българските власти на препоръките на Съвета на Европа и очакванията на Европейската комисия.
Тогава, пред магистрати и представители на неправителствени организации, Данаил Кирилов и заместникът му Евгени Стоянов представиха процедура за разследване и отстраняване не само на главния прокурор, но и на председателите на ВКС и ВАС. Предложението на Кирилов беше разкритикувано от професионалната общност и получи подкрепа единствено от редовете на държавното обвинение (чието ръководство най-вероятно е и автор на текстовете).
Проектът предвиждаше въпросното разследване да остане изцяло под контрола на държавното обвинение и да се провежда от прокурори и следователи. Предвиждаше се процедура за отстраняването на "тримата големи" от длъжност, която се инициира най-малко от трима членове от съответната колегия на ВСС, а, за да се стигне до отстраняване, трябваше да гласуват 17 от членовете на съвета.
В становището си от Венецианската комисия любезно изразяват приветствие към "намерението на българските власти да намерят решение на сериозна празнота в наказателната система - фактическата невъзможност за разследване на главния прокурор", но отбелязват, че "съществува сериозна опасност предложеният механизъм да не постигне целите си." Според експертите предложеното решение може и да е разумно, но само на теория.
От комисията подчертават, че разширяването на механизма към председателите на ВКС и ВАС е проблематично от гледна точка на независимостта на съда и не отговаря на европейските стандарти, като подчертават, че в пленума на ВСС съдиите нямат "нетно мнозинство" (т.е. съдиите избирани пряко от съдии са малцинство).
Експертите констатират, че главният прокурор има "значително влияние във Висшия съдебен съвет". Подобно директно заключение е вероятното първото официално потвърждение на отдавна известен факт, че всевластната и безконтролната фигура на ръководителя на държавното обвинение му гарантира неформална власт и в рамките на съдебния съвет.
Ето защо според Венецианската комисия предложеният модел, в който трима членове на прокурорската колегия предлагат отстраняването на главния прокурор може да работи само на теория.
Абсурдните български предложения
Венецианската комисия обяснява, че предложението на българските власти за въвеждане на временно отстраняване на главния прокурор от Висшия съдебен съвет с квалифицирано мнозинство от 17 гласа "изглежда разумно решение", но само "на теория". На практика то може да не се окаже неефективно и да блокира възможността за обективно разследване. Причината се крие в позицията на главния прокурор в държавното обвинение и неговото огромно влияние във Висшия съдебен съвет (ВСС).
Има и още един сериозен проблем. Решение на ВСС за отстраняване на главния прокурор ще зависи по същество от информацията, предоставена прокурори, които са подчинени на разследвания главен прокурор.
"Освен това ще бъде трудно да се намерят трима членове на Прокурорската колегия във ВСС, които да имат желание да предложат отстраняването на главния прокурор, а след това и 17 членове в целия ВСС, които да го подкрепят", казва Венецианската комисия.
Експертният орган по конституционно право предлага няколко начина, за да се направи механизмът за премахване на недосегаемостта на главния прокурор по-ефективен. Предлага се отнемането на правото на главния прокурор да дава инструкции в случаи, които го засягат.
Експертите допълват, че членовете на Върховния съдебен съвет, които не са свързани с прокуратурата (съдиите), трябва да могат да внесят искане за отстраняване на главния прокурор, както и да се свали необходимия праг на мнозинство, което може да решава за отсраняването на главния прокурор. Данаил Кирилов предлага решението да се взима със 17 гласа, но Венецианската комисия твърди, че това мнозинство е непостижимо заради влиянието на главния прокурор в институцията.
Отделно, комисията настоява съдът да има право да преразглежда решението на разследващите да не се образува наказателно разследване срещу главния прокурор или то да бъде поверено на "независим прокурор".
Венецианската комисия призовава държавата да направи промени в самата структура на ВСС. трябва да може да разпорежда отстраняването на главния прокурор, както и да прави преглед на решенията да не се образува наказателно разследване срещу него. ВСС трябва да може да поверява разследването на някакъв вид "независим прокурор“.
Идеите на Данаил Кирилов са проблемтични
Венецианската комисия специално обръща внимание, че идеите на правосъдния министър Данаил Кирилов за отстраняването на "тримата големи" са проблематични. Министър Кирилов предлагаше процедурата за отстраняване и разследване да бъде идентична за главния прокурор и председателите на върховните съдилища.
"Проектът (на България) предвижда разширяване на механизма и към отстраняването на двамата главни съдии. Това не се изисква от Европейския съд по правата на човека и е проблематично за съдебната независимост. Суспендирането на върховни съдии от пленарна комисия, където съдиите са малцинство, противоречи на европейските стандарти и на логиката на българската конституция. Венецианската комисия призовава българските власти да се откажат от тази част от предложението", заявява Венецианската комисия.
Правосъдният министър Данаил Кирилов дълго време твърдеше, че няма нищо опасно в предложението му за създаване на специални процедури за разследване и отстраняване на върховните съдии.
Работещото решение
Венецианската комисия предлага няколко възможни решения. Така например, предложението за отстраняване на главния прокурор да може да бъде направено от членове на съвета, които не са свързани с прокуратурата (т.е. членове на Съдийската колегия).
Същевременно в законодателството трябва да се въведат гаранции, че главният прокурор няма да има институционално влияние над разследващите го, а отказите на започване на разследване от страна на прокуратурата да подлежат на съдебен контрол. Без да влизат в конкретика, от Венецианската комисия посочват, че подобно разследване може да се провежда от "някакъв вид независим прокурор", очевидно намеквайки, че това може да е човек извън системата на прокуратурата.
Във финала на становището си Венецианската комисия отбелязва, че проблемът с липсата на механизъм за разследване на главния прокурор не може да се реши само с едно законодателно изменение, а е необходима "институционална промяна, нови правила и еволюция на политическата култура", както и професионален етос. В становището се говори също така и за необходимостта от промяна на структурата на състава на ВСС, като, предвид останалите коментари в становището на институцията, това трябва да е в посока увеличаване на съдиите, избирани от съдии.
Кой ще отвори конституцията
Част от идеите на Венецианската комисия налагат промени в конституцията - тема, която беше заявена от президента Румен Радев при подписването на указа за назначаването на Иван Гешев за главен прокурор.
"В българския конституционен модел отчетността на главния прокурор приключва с избора му. Затова и обществото ни е особено чувствително към тази процедура. Въпросът обаче е в цялостния модел на българската прокуратура, в нейното устройство и функции, в мястото й в съдебната система и връзките с други институции" каза тогава Радев.
Държавният глава, който има право да предложи промени в основния закон, каза, че ще инициира консултации по темата. По информация на "Капитал" готовност за конкретни предложения има както в съсловните организации, така и в неправителствения сектор.
В сряда Бойко Борисов заяви, че ГЕРБ ще бламира този процес: " Който не е съгласен с конституцията – това е друга тема. Излиза, прави политически субект, печели властта и може да прави каквито иска промени. Сега да върви в тона на БСП отново, просто пак няма да се хвана на тази въдица."
Миналата седмица от ГЕРБ се обявиха против предложението на социалистите за промени в наказателния процес, които въвеждат съдебен контрол над отказите на прокуратурата да образува досъдебно производство. Нуждата от такъв механизъм е посочен както в становището на Венецианската комисия, така и в резолюцията на Комитета на министрите за изпълнението на делото "Колеви срещу България".
Това становище на Борисов до голяма степен предопределя съдбата на хипотетични бъдещи промени в основния закон - за тях ще е необходимо квалифицирано мнозинство в парламента, което няма как да се постигне без гласовете на управляващата партия.
В същото време позицията на премиера поставя въпроса как точно ще изпълни обещанието си да се съобрази с всички препоръки на Венецианската комисия.
Какво ни е казвала Венецианската комисия досега
Още през 2009 година Европейският съд по правата на човека в Страсбург произнася прословутото решение по делото "Колеви срещу България". По това дело близките на убития прокурор Николай Колев осъждат държавата да им плати 30 000 евро заради липсата на ефективно и независимо разследване на убийството.
Ето какво пише в решението си съдът: "Съдът приема като правдоподобно твърдението на жалбоподателите, че с оглед на централизираната структура на българската прокуратура, основана на принципа на субординацията, нейното изключително правомощие да повдига обвинения и процедурните и институционални правила, позволяващи пълен контрол от страна на главния прокурор над всяко разследване в страната, в обстоятелствата съществували по времето, когато г-н Филчев е главен прокурор, е било практически невъзможно да бъде проведено независимо разследване на уличаващите го обстоятелства, дори и след извършване на конституционната поправка, позволяваща на теория повдигането на обвинения срещу него".
От десет години държавата не спори с това решение на съда в Страсбург, но и категорично отказва да го изпълни. Новоизбраният главен прокурор Иван Гешев обяви, че бъдещата му недосегаемост е "мит", създаден от "определен политически кръг".
Още през 2015 година Венецианската комисия написа в своята експертен доклад, че "решителният компонент" на съдебната реформа в България трябва да е прокуратурата. Комисията обяви, че държавното обвинение трябва да се "трансформира" в "ефективна и отчетна институция", както и да се даде "функционална автономия" на отделните прокурори.
Съветският модел
През 2016 година председателят на Венецианската комисия Джани Букикио обяви буквално, че българската прокуратура е построена по "съветски модел", който "трябва да бъде отхвърлен".
"Този модел я превръща в източник на корупция, шантаж и изнудване и създава възможност за използването ѝ за политически цели", каза Букикио по време на престижната конференция на правосъдните министри на всички държави-членки на Съвета на Европа, която се проведе в София.
Тогава министър на правосъдието и организатор на срещата бе Екатерина Захариева (ГЕРБ). Сега тя е вицепремиер с ресор за съдебната реформа в третия кабинет "Борисов."
През 2017 година Венецианската комисия изпрати на българските власти доклад , с който отново препоръчва независима фигура да може да разследва главния прокурор, но управляващата партия ГЕРБ отново игнорира експертния орган по конституционно право на Съвета на Европа.
